Vertrouwen in democratie.
Ik borduur voort op het inspirerende boek van Herman van Gunsteren 'Vertrouwen in Democratie' (2006) in lijn met de beroemde stellingen van James Surowiecky over Wisdom of Crowds. Van Gunsteren beredeneert dat onder bepaalde omstandigheden democratische besluiten niet alleen bijdragen aan input-legitimiteit (aanvaarding van besluiten die volgens een gelegitimeerde procedure zijn genomen), maar bovendien gewoon betere kwaliteit opleveren dan het overlaten van beslissingen aan experts.
De mechanismen binnen deze argumentatie hebben te maken met zelforganisatie en complexiteitstheorie. Van Gunsteren introduceert geen moeilijk nieuw democratisch systeem met referenda of burgerpanels, maar verwijst naar bestaande instellingen, zoals het parlement, de media, de ambtenarij, decentrale bestuursorganen etc. De voorwaarden die hij nodig acht voor een goed werkend, zelfs superieur systeem zijn:
a. diversiteit van input in de besluitvorming;
b. de aanwezigheid van 'mental mappings', referentiekaders die nodig zijn om betekenis te geven aan inbreng en gebeurtenissen;
c. werkzame mechanismen om te selecteren tussen alternatieve opties (bijvoorbeeld meerderheidsbesluit, rechterlijke uitspraak);
d. indirecte sturing op het proces van besluitvoorbereiding, dus geen directe controle vooraf wat er in het besluitvormingsproces moet uitkomen;
e. onafhankelijk van elkaar opererende deelnemers aan het besluitvormingsproces om de diversiteit van hun inbreng en van de omstandigheden te waarborgen.
In werkelijkheid ontbreekt er nogal wat aan deze condities, zoals die (d) van de vrije loop van gedachtewisseling of (a) diversiteit door de tendenzen om een homogener samenleving te creëren. Maar Van Gunsteren is optimistisch door de ontwikkelingen van globalisering, individualisering en digitalisering die zijn voorwaarden positief zouden beïnvloeden. Het betoog blijft, hoewel uitdagend, nogal abstract, omdat Van Gunsteren zich niet waagt aan aanbevelingen voor institutionele veranderingen.
Ik wil hierop voortgaan door een metafoor te presenteren voor besluitvorming, die we al heel vaak kunnen herkennen in de Nederlandse praktijk van meervoudige democratie. Ik gebruik hiervoor het beeld van het ritueel uit de Bijbel: zeven rondgangen rond de stadsmuren waren nodig om Jericho te laten vallen. Moslims zullen zich misschien aangesproken voelen door het beeld van de tafaaf, 7 rondgangen van de pelgrims rond de heilige steen de Ka'aba in Mekka.
Jericho democratie, een bewerkelijk ritueel
We herkennen de kenmerken van Van Gunsteren's democratie in de verschillende fasen van besluitvorming bij min of meer complexe problemen. Er zijn tenminste 7 fasen te onderscheiden voordat een idee tot bestuurlijke praktijk kan worden bevorderd. De totale cyclus noem ik de Jericho-democratie.
1. Eerst zijn er initiatiefnemers, die het onderwerp agenderen. Bijna altijd enthousiaste vernieuwers en activisten die wachten op een geschikte 'window of opportunity' (Dewey 1927, Kingdon 1995) en dan erin slagen hun idee te lanceren dat er aanleiding is voor nieuw beleid.
2. Spoedig hierna volgen de experts, die hun licht op de zaak laten schijnen. De Europese Unie leunt in een iets latere fase zwaar op deze experts in het zogeheten Comitologie-mechanisme. In Nederland in rudimentaire vorm te herkennen in internetconsultatie.nl.
3. Daarna of daarbij al komen de belanghebbenden in de polder in beeld, in de vorm van lobbyisten, maar in het verlengde daarvan wordt ook interdepartementaal strijd gevoerd tussen afdelingen die zich als hoeders van bepaalde belangen opstellen.
4. Gewone burgers hebben ook iets in te brengen. Deliberatieve democratie kan de werkwijze vormen voor deze fase. Liefst willekeurig geselecteerde (gelote) burgers die goed worden voorgelicht en dan een gefundeerd gezamenlijk oordeel formuleren.
5. De media zijn heel belangrijk, vooral diverse vrije en openbare uitingen van meningen en informatie. Daarbij komen ook emoties, drama en uitvergrote voorbeelden aan de orde, maar ook reflectie, machtsstrijd en belangenarticulatie. Media zijn min of meer de Joker in het spel, omdat zij in alle fasen onverwacht kunnen opduiken, vaak naar aanleiding van een incident.
6. Dichtbij deze medialogica vinden we de representatieve democratie, tegenwoordig ook wel toeschouwersdemocratie genoemd. De volksvertegenwoordigers en ministers moeten het hebben van publieke bekendheid en wel zo mogelijk in positieve termen. Formeel en feitelijk is deze fase de meest belangrijke in het hele ritueel. Alleen in praktijk is het parlementaire proces nogal gebrekkig en vertonen veel politici verschijnselen van bijziendheid.
7. Wie weet zal ook een verschijningsvorm van directe democratie als sluitstuk kunnen fungeren door middel van het correctief referendum. Er zijn stromingen die directe plebiscitaire democratie als aantrekkelijk alternatief presenteren. Maar pas op voor populisme, vormen van goedkope push-button-besluitvorming en bij referenda de levensgrote kans dat mensen via sociale media afspreken een andere dan de gestelde vraag te gaan beantwoorden (bijvoorbeeld: nee = tegen Europa, tegen de regering, etc.)
Als uiteindelijk een besluit is omgezet in een wet of maatregel, volgt de uitvoeringsfase. Daar wordt het plan getoetst aan de harde realiteit aan het loket, in de klas, aan het bed, op straat.
De in de praktijk naar voren komende tekortkomingen of nieuwe omstandigheden zijn weer aanleiding voor een nieuw initiatief voor beleidsaanpassing en de cyclus kan opnieuw beginnen....
Conclusie
De Jericho-metafoor leert ons dat democratie intrinsiek meervoudig van karakter is. Een monolythische interpretatie van democratie, hetzij parlementair of extra-parlementair van aard, doet tekort aan belangrijke aspecten van machts- en ideeënvorming. Ook helpt dit idee om verwachtingen over simpele en snelle besluiten te relativeren. Slim afsnijden van bochten in de besluitvorming wordt meestal duur betaald. Een goed besluit moet rijpen.
Vooral vind ik de ideeën van van Gunsteren en anderen geruststellend temidden van voortdurende geluiden over crisis van de politiek en bedreigde democratie. De praktijk is toch veelvormiger, grilliger en pluriformer dan de suggestie dat een enkel gebrek in ons bestel meteen noodlottig zal zijn voor onze publieke besluiten en daardoor voor het welbevinden van onze samenleving.
Literatuurverwijzing
- Dewey, John (1927), The Public and its Problems, New York
- Gunsteren, Herman van (2006), Vertrouwen in Democratie, Amsterdam
- Kingdon, John W. (1995), Agendas, alternatives and public policies, New York;
- Klijn, Erik-Hans (2008), It’s the management, stupid!, Rotterdam,
- Klijn, Erik-Hans (forthcoming 2009), Network management techniques, in Public Administration,
- Susskind, Lawrence, Sarah McKearnan, Jennifer Thomas-Larmer, (1999), The Consensus Building Handbook – A Comprehensive Guide to Reaching Agreement, Sage, Thousand Oaks,
- Veld, R.J. in 't (2010), Kennisdemocratie, SDU Den Haag.
Jan Schrijver (bekorte weergave van paper voor de conferentie Knowledge Democracy, Leiden 2009)
Geen opmerkingen:
Een reactie posten